Russlands SchattenflotteDeutschland sollte auf hybride Angriffe antworten - auch auf See
Ein Gastbeitrag von Edmund Ratka und Johannes R. Fischbach
ntv bei Google bevorzugenDesinformationskampagnen, Sabotageaktionen, Angriffe auf Umspannwerke, der gescheiterte Drohnenanschlag am Leipziger Flughafen - Moskau fährt seine hybriden Angriffe gegen Deutschland hoch. Berlin sollte darauf entschlossen, aber bedacht reagieren. Auch auf See.
Seit seinem umfassenden Angriff auf die Ukraine im Februar 2022 geht Russland auch gegen die Unterstützer Kiews vor, darunter Deutschland. Dabei setzt es auf hybride Angriffe, die unterhalb der Schwelle eines bewaffneten Konflikts auf Destabilisierung und Verunsicherung der Gesellschaft zielen. Zuletzt haben diese Attacken nicht nur in ihrer Häufigkeit, sondern auch in ihrer Gefährlichkeit zugenommen. Zum einen gilt es nun, rasch die eigenen Schutzmaßnahmen hochzufahren (deterrence by denial), zum anderen den Angreifer von einer weiteren Eskalation abzuschrecken, indem ihm Kosten auferlegt werden (deterrence by cost imposition). Ein Ansatzpunkt ist die Schattenflotte.
Druckpunkt Schattenflotte
Als „Schattenflotte“ wird das international verzweigte Netzwerk aus überwiegend älteren Tankern sowie verbundenen Reedereien, Versicherern und Vermittlern bezeichnet, das Russland seit 2022 dabei hilft, westliche Sanktionen und den G7-Ölpreisdeckel zu umgehen. Teile dieses Netzwerkes werden zudem für Spionage und die Beschädigung von Unterwasserinfrastruktur eingesetzt. Die Schiffe werden typischerweise über schwer nachvollziehbare Eigentümerstrukturen in Drittstaaten betrieben, wechseln häufig Flagge und Namen, sind unzureichend versichert und greifen auf die Abschaltung oder Manipulation ihrer Identifikationssignale sowie auf Umladungen von Schiff zu Schiff zurück, um ihre Nachverfolgbarkeit und Zuordnung zu erschweren.
Die exakte Zahl der Schiffe lässt sich aufgrund der fluiden Zusammensetzung der Flotte kaum bestimmen. Schätzungen bewegen sich im Bereich von 500 bis 3.000 Schiffen weltweit. Ihre wirtschaftliche Bedeutung für Moskau ist erheblich. Jüngsten Schätzungen zufolge verantwortet die Schattenflotte inzwischen rund 70 Prozent des seegestützten russischen Rohölhandels und generiert dabei ca. 85 Milliarden US-Dollar jährlich. Verkauft wird das Öl vor allem in Asien.
EU-Sanktionen und das Recht auf freie Durchfahrt
Die Schattenflotte ist in erheblichem Maße als Reaktion auf die Sanktionspolitik gegen den russischen Ölsektor entstanden und dient zugleich der Umgehung dieser Sanktionen. Die direkte Einfuhr russischen Rohöls und raffinierter Erdölerzeugnisse in die EU unterliegt einem Embargo. Für den Export in Drittstaaten gilt ein Preisdeckel, der den Verkauf unter Nutzung westlicher Dienstleistungen nur bis zu einem festgelegten Maximalpreis ermöglicht. Der Zugang der sanktionierten russischen Handelsschiffe zu EU-Häfen ist weitestgehend eingeschränkt, maritime Dienstleistungen für diese sind untersagt. All diese Maßnahmen erschweren den Zugang Russlands zu internationalen Transport-, Versicherungs- und Finanzdienstleistungen.
Während die EU damit vor allem die wirtschaftlichen Rahmenbedingungen des russischen Ölhandles verändert hat, bleibt die tatsächliche Kontrolle der daran beteiligten Schiffe eine besondere Herausforderung. Außerhalb der nationalen Hoheitsgewässer gilt grundsätzlich die Freiheit der Schifffahrt, bis auf wenige ausdrückliche Ausnahmen im Bereich der Ausschließlichen Wirtschaftszone unterliegen Schiffe der Zuständigkeit ihres Flaggenstaates. In den deutschen Hoheitsgewässern gilt zwar deutsche Hoheitsgewalt, allerdings unter Vorbehalt des Rechts auf friedliche Durchfahrt. Kontroll- und Durchsetzungsmaßnahmen bedürfen daher eines konkreten Anlasses, etwa Verstöße gegen Flaggenvorschriften oder gegen Umwelt- und Sicherheitsstandards. Darauf stützen sich auch die bisherigen Maßnahmen von EU-Staaten gegen einzelne Schiffe.
Systematische Gegenmaßnahmen
Die Schattenflotte als Lebensader des russischen Staatshaushaltes lässt sich mit zivilen, polizeilichen und diplomatischen Mitteln dennoch empfindlich treffen. Das Vorgehen Schwedens, Großbritanniens und Norwegens zeigt, dass ein konsequenterer, behördenübergreifender Ansatz aus systematischen Kontrollen, engem Informationsaustausch und anlassbezogenen Eingriffen möglich ist, ohne die Grenzen des internationalen Seerechts zu verletzen. Deutschland verfügt über eine Reihe an Stellschrauben, um das Operieren der Schattenflotte für Moskau kostspieliger, risikoreicher und aufwändiger zu machen – und die Ostsee sicherer.
Der erste mögliche Aktionsbereich sind Beflaggung und Versicherung der Tanker. Berlin sollte den Druck auf Flaggenstaaten und Versicherer weiter erhöhen, Eigentums- und Versicherungsstrukturen systematisch prüfen und diplomatisch gegen Staaten vorgehen, die den Unterhalt dieses Netzwerkes ermöglichen. Zweitens kann der Transit der Schattenflotte erschwert werden, indem Kontrollen systematisch und konsequent ausgeweitet werden, und zwar im Rahmen einer zweckorientierten, weiten und belastbaren Auslegung von Seerecht und Umweltschutzregeln.
Drittens sollte sich die deutsche Diplomatie in einem engagierten Dialog mit Drittstaaten, Umschlagplätzen, Raffinerien und Händlern bemühen, dass diese sich dem EU-Sanktionsregime gegen die Schattenflotte anschließen. In Brüssel sollten weiterhin Initiativen unterstützt werden, die den Re-Export des russischen Öls und seiner raffinierten Produkte durch Drittstaaten in die EU erschweren. Ein viertes Ziel können die Besatzungen der Tanker sein. Schlüsselpersonen sollten identifiziert und strafrechtlich verfolgt werden, wenn es konkrete Anhaltspunkte für Spionage, Sabotage oder andere Straftaten gibt.
Europäische Koordinierung
Die Europäische Union hat bereits Schritte übernommen, die Moskaus Geschäft mit der Schattenflotte erschweren. Immer mehr Schiffe, die dieser zugeordnet werden können, werden den Sanktionslisten hinzugefügt, inzwischen mehr als 600. Ebenso hat die EU gegen einzelne Geschäftsleute und Unternehmen, die in den Betrieb der Schattenflotte involviert waren, Einreisesperren verhängt und ihre Vermögen eingefroren. Dieses Vorgehen gilt es auszuweiten.
Notwendig ist ein einheitliches und abgestimmtes europäisches Vorgehen gegen Russlands Schattenflotte als zusammenhängendes Netzwerk, statt lediglich gegen einzelne Schiffe. Erst die Kombination aus Sanktionen, Kontrollen und Maßnahmen gegen Flaggenstaaten, Reedereien und Umschlagplätze kann nachhaltig Wirkung entfalten. Solange Deutschland die Schattenflotte primär als ein rechtliches, wirtschaftliches und umweltpolitisches Problem bearbeitet, kommt der EU weiter eine zentrale Rolle bei der Koordinierung eines solchen gemeinsamen Ansatzes zu. Ziel sollte sein, die Kosten und Risiken für Russland deutlich zu erhöhen und damit diesen Teil der hybriden Aktivitäten Moskaus einzudämmen, ohne selbst auf militärische Mittel zurückzugreifen.
Dr. Edmund Ratka ist Referent für Europäische Sicherheit der Konrad-Adenauer-Stiftung (KAS).
Johannes R. Fischbach ist Analyst für Seestreitkräfte und maritime Sicherheit beim International Institute for Strategic Studies (IISS).